Il 29 ottobre 2021 la Corte di Cassazione ha dato il via libera per i sei referendum sulla giustizia promossi dalla Lega e dal Partito radicale, accogliendo nello specifico la richiesta avanzata dai consigli regionali di Basilicata, Friuli-Venezia Giulia, Liguria, Lombardia, Piemonte, Sardegna, Sicilia, Umbria e Veneto. Referendum sulla giustizia: analisi e risvolti della riforma Claudio Palazzi
La riforma, oltre ad aver incassato un’adesione “bi-partisan” ed essere stata caratterizzata da una forte mobilitazione popolare, sembrerebbe porre finalmente un termine a tutti quei numerosi e animati dibattiti susseguitesi nella politica nazionale e nell’opinione pubblica in riferimento agli aspetti più critici dell’apparato di giustizia del nostro Paese.
I diversi quesiti referendari presentati alla Corte vanno a toccare alcuni punti da molti reputati essenziali e sensibili in relazione all’ordinamento giudiziario attuale, predisponendo un vero e proprio cambiamento sostanziale nel funzionamento dello stesso, nel caso in cui dovessero essere approvati nella prossima primavera. Ma in cosa consistono effettivamente questi quesiti? E quali sono le principali differenze tra lo “status” attuale e quello che si verrebbe a creare in seguito alla riforma? Referendum sulla giustizia: analisi e risvolti della riforma
I quesiti: gli aspetti oggetto di “referendum” Come anticipato, i quesiti referendari depositati in Cassazione sono sei, e vanno a toccare diversi punti essenziali dell’ordinamento giudiziario attuale. Il primo quesito riguarda la riforma del Consiglio Superiore della Magistratura: il quesito punta a modificare in prima battuta l’aspetto legato alla candidatura e alla nomina dei magistrati che fanno parte del CSM. In particolare, l’obiettivo è quello di abrogare l’obbligo, per un magistrato che voglia essere eletto, di trovare da 25 a 50 firme per presentare la candidatura.
Il secondo quesito invece concerne la responsabilità diretta dei magistrati: nell’impostazione attuale infatti non sussiste una responsabilità diretta del giudice, bensì dello Stato; ciò si traduce in sostanza in un risarcimento sempre e comunque a carico dello stesso Stato, e mai esclusivamente a carico del giudice. Il terzo quesito, ideologicamente legato al primo, si riferisce al procedimento di valutazione dei magistrati: obiettivo è quello di rendere il processo di valutazione più “aperto”, evitando che questo si esaurisca in una mera pratica interna, in particolare a causa del mancato ruolo attribuito alla componente “laica” in fase di valutazione, alla quale non è riconosciuta la possibilità di esprimersi in alcun modo circa il giudizio relativo al magistrato oggetto di analisi.
Arriviamo così al quarto quesito, concernente la separazione delle carriere dei magistrati: l’obiettivo è quello di evitare che un pubblico ministero possa assumere la funzione di magistrato giudicante e viceversa, tutelando così maggiormente il principio di “giusto processo” sancito dalla Costituzione.
Il penultimo quesito si riferisce maggiormente agli aspetti strettamente processuali, mirando a prevenire eventuali abusi delle misure cautelari, prima di una sentenza definitiva.
L’ultimo quesito oggetto di referendum mira invece all’abrogazione di un intero provvedimento normativo, ovvero il così detto “decreto Severino”: la normativa, che possiede tra l’altro un valore “retroattivo”, prevede l’incandidabilità, l’ineleggibilità e la decadenza automatica per i parlamentari, i rappresentanti di governo, i consiglieri regionali, i sindaci e gli amministratori locali in caso di condanna di questi.
Il CSM nella sua impostazione attuale
Il Consiglio Superiore della Magistratura, meglio noto come “CSM” è un organo introdotto in Italia durante il periodo monarchico, ed istituito per la prima volta presso il Ministero della giustizia, sostanzialmente come organo consultivo e amministrativo (ovvero senza un potere effettivo ed autonomo) per le nomine di alcune cariche della magistratura.
Con l’entrata in vigore della Costituzione però, il ruolo del CSM cambiò quasi integralmente: da mero organo consultivo del Ministero della giustizia, il Consiglio Superiore della Magistratura passò in breve tempo ad essere il principale e unico organo di autogoverno della stessa magistratura; anche tutt’oggi infatti, nella sua attuale impostazione, ricopre il medesimo ruolo.
Ciò significa che la Costituzione riconosce al CSM una vera e propria indipendenza rispetto agli altri “poteri” dello stato: sulla carta, la principale funzione di quest’organo è quella di assicurare l’indipendenza esterna dei giudici ordinari; in sostanza, il CSM si occupa di tutte le questioni giurisdizionali, assicurando l’indipendenza e l’autonomia della categoria (governa quindi la magistratura ordinaria nella sua interezza, sia penale che civile). In pratica questo organo controlla, gestisce e predispone le assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti e le promozioni dei magistrati e provvede persino ad applicare le sanzioni disciplinari.
Se formalmente la sua funzione generale e principale è quella di “garanzia” dell’autonomia e dell’indipendenza dei giudici, sostanzialmente esso è stato più volte paragonato ad un organo costituzionale o perlomeno di “rilievo costituzionale”: basti pensare che per ciò che concerne i rapporti fra quest’organo ed il Ministro della giustizia, nonostante il principio di leale collaborazione sancito dalla Costituzione, questa in caso di “contrasto non superabile”, riconosce l’ultima parola allo stesso CSM.
Per ciò che riguarda invece la sua composizione, il CSM prevede 27 membri: l’organo è presieduto dal Presidente della Repubblica che è membro di diritto al pari del presidente della Suprema Corte di Cassazione e del Procuratore Generale presso la stessa corte. Gli altri 24 componenti sono magistrati, e vengono eletti per due terzi dai magistrati stessi (quindi dai loro colleghi), mentre il restante terzo viene eletto dal Parlamento in seduta comune.
Un magistrato che voglia candidarsi a far parte del CSM deve raccogliere dalle 25 alle 50 firme e pertanto, nei fatti, deve avere il sostegno di una delle correnti: tra le più note vi sono Magistratura indipendente, Unicost e Area.
Quest’ultimo, sostanzialmente, è il punto principale su cui vuole intervenire la riforma: dati i grandi poteri e soprattutto l’indipendenza prevista e garantita dalla Costituzione al CSM (e quindi ai suoi componenti), la candidatura a membro di quest’organo, nella sua impostazione attuale, rischia di far venir meno l’imparzialità dello stesso candidato e possibile futuro membro, a scapito del supporto e del sostegno delle correnti, necessari per la presentazione della candidatura stessa.
La responsabilità civile dei magistrati pre-referendum
Quando si parla di “responsabilità civile” dei magistrati, si intende la loro “responsabilità diretta”, ovvero il fatto che il giudice risponda in prima battuta e soprattutto “personalmente” per i danni causati nell’esercizio delle proprie funzioni. Tuttavia nell’impostazione attuale, sebbene la responsabilità civile dei magistrati sia prevista anche dalla Costituzione all’art. 28, essa non viene sostanzialmente attuata: ciò significa che ad esempio il cittadino colpito da accuse inesistenti o che finisce in carcere da innocente oggi non può chiedere direttamente conto al magistrato dei suoi errori. Ci si può rivolgere genericamente contro lo Stato, che poi dovrebbe rivalersi sul singolo magistrato, ma di fatto ciò non avviene quasi mai, e chi ha commesso direttamente il danno, quindi, non ne risponde in prima persona.
In termini concreti, ciò non significa che il cittadino “danneggiato” non possa richiedere i “danni”, ma che questo possa rivolgersi solo esclusivamente e direttamente contro lo Stato: il risarcimento quindi è comunque sempre a carico dello Stato, nel senso che non è possibile fare causa solo e direttamente al giudice.
Il secondo quesito referendario mira a cambiare quest’impostazione, rendendo quindi effettivamente e direttamente perseguibile il magistrato da parte del cittadino che reputa di aver subito torti o danni durante l’esercizio delle funzioni di quello, esattamente come accade con tutti i funzionari pubblici, senza la necessità di rivolgersi obbligatoriamente in prima battuta contro lo Stato.
L’attuale procedimento di valutazione dei magistrati
Oggi la valutazione del magistrato avviene su base quadriennale ed ha come oggetto soprattutto l’indipendenza, l’imparzialità, l’equilibrio, nonché la capacità, l’impegno, la diligenza e la laboriosità dello stesso magistrato. Questa valutazione viene effettuata propriamente dal CSM, sulla base di un parere motivato del Consiglio giudiziario del distretto in cui lo stesso magistrato sottoposto a giudizio presta servizio. Tale parere comunque, non è vincolante per il Consiglio Superiore, che formula il giudizio finale (positivo, non positivo o negativo). Prima della decisione, il CSM può comunque, se necessario, effettuare ulteriori approfondimenti.
I Consigli giudiziari sono organismi territoriali composti da magistrati, ma anche da membri “non togati”: ovvero avvocati e professori universitari in materie giuridiche. Questa componente “laica”, che rappresenta un terzo dell’organismo, è però esclusa dalle discussioni e dalle votazioni che attengono alle competenze dei magistrati, e quindi è limitata al ruolo di “spettatore”.
Solo i magistrati dunque, nell’attuale impostazione, hanno il compito di giudicare gli altri magistrati. Proprio su quest’ultimo aspetto cerca di intervenire il referendum, estendendo anche ai rappresentanti dell’Università e dell’Avvocatura nei Consigli giudiziari (ovvero la componente “laica”) la possibilità di avere voce in capitolo nella valutazione.
L’attuale carriera in magistratura
Al giorno d’oggi tra i magistrati che accusano(requirenti) e quelli che giudicano (giudicanti) non vi è alcuna differenziazione. Nel corso della propria carriera infatti, gli stessi magistrati passano più volte dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa, alternandosi così nelle diverse funzioni, talvolta anche nel corso dello stesso processo. In sostanza una tale impostazione si concretizza nella potenziale dinamica secondo cui in un processo, un magistrato possa rivestire la funzione di PM e poi d’un tratto diventare giudice. Ciò significa prevedere la possibilità per cui l’elemento accusatorio possa coincidere con quello giudicante, che poi formula di conseguenza il giudizio finale proprio sulla base delle ricerche e delle accuse presentate da egli stesso, ma nella veste opposta (per intenderci, è come se in seguito ad un tema di italiano a scuola, lo studente “autore” di questo, finisca poi per rivestire il ruolo di professore d’italiano, a cui compete il giudizio su quello stesso tema). Tale possibilità è reputata dai promotori del referendum come un limite intollerabile al principio del giusto processo ex art. 111 Cost., in quanto contraddice sulla carta l’idea che l’attività della parte che accusa (PM) debba restare distinta da quella di chi giudica; gli stessi quindi attraverso il quesito propongono una netta separazione delle due carriere sin dall’inizio, per poi mantenere il ruolo scelto per tutta la durata della stessa carriera.
La custodia cautelare nella sua attuale impostazione
La custodia cautelare è una misura coercitiva con la quale un indagato viene privato della propria libertà nonostante non sia stato ancora riconosciuto colpevole di alcun reato: in concreto si tratta di un “carcere preventivo” alla condanna definitiva, ma spesso risulta anche in relazione ad una qualsiasi condanna, anche non definitiva. La custodia cautelare risulta disposta ogniqualvolta si ravvisi il pericolo che durante le indagini preliminari o nel corso del processo possano verificarsi eventi capaci di compromettere la “funzione giurisdizionale”(come la fuga o l’inquinamento delle prove), oltre che la reiterazione del medesimo reato o la commissione di reati più gravi: in sostanza, le misure cautelari “anticipano” quello che sarà l’esito del giudizio e “tutelano” allo stesso tempo l’ordine pubblico assicurando alla giustizia il soggetto. La critica mossa dai promotori del referendum risiede, secondo la loro opinione, nella facilità con la quale si potrebbe abusare di questi provvedimenti, come testimoniato dalle statistiche ufficiali riferite al numero di soggetti che, dopo aver subito periodi di detenzione cautelare, si sono rivelati essere del tutto innocenti nel corso del procedimento. Secondo i promotori del referendum infatti, le misure cautelari sono uno strumento di emergenza che è stato però trasformato in una forma anticipatoria della pena; il che rappresenterebbe una violazione del principio costituzionale della presunzione di non colpevolezza. Scopo di questi, attraverso il referendum, è quello di prevedere la carcerazione preventiva solo per chi commette reati più gravi, abolendo la possibilità di procedere alla privazione della libertà in ragione di una possibile “reiterazione del medesimo reato” (la motivazione che viene utilizzata più di frequente per disporre la custodia cautelare).Referendum sulla giustizia: analisi e risvolti della riforma
Il “decreto Severino”
Il decreto legislativo che porta la firma dell’ex ministro della Giustizia Paola Severino, ovvero il D. Lgs. n. 235 del 31 dicembre 2012, è stato attuato a seguito della pubblicazione dei dati dell’Unione europea e dell’OSCE secondo i quali l’Italia risultava essere il terzo paese OSCE più corrotto, con un fenomeno che danneggiava la penisola per 60 miliardi di euro l’anno e la stessa Europa sul 1% del Pil. Il decreto in questione prevede l’incandidabilità, l’ineleggibilità e la decadenza automatica per i parlamentari, per i rappresentanti di governo, per i consiglieri regionali, per i sindaci e per gli amministratori locali in caso di condanna. Ha valore retroattivo (ovvero si riferisce anche a tutte quelle condanne avvenute prima dell’entrata in vigore del decreto stesso) e prevede, anche a nomina avvenuta regolarmente, la sospensione di una carica comunale, regionale e parlamentare se la condanna avviene dopo la nomina del soggetto in questione. Per coloro che sono in carica in un ente territoriale basta anche una condanna in primo grado non definitiva per l’attuazione della sospensione, che può durare per un periodo massimo di 18 mesi. Secondo i promotori del referendum, il decreto avrebbe creato spesso dei vuoti di potere nonché la sospensione temporanea dai pubblici uffici di soggetti innocenti, poi reintegrati. Scopo del referendum è quello di abrogare completamente il decreto, cancellando così l’automatismo condanna-sospensione carica e restituendo quindi ai giudici la facoltà di decidere, di volta in volta, se, in caso di condanna, occorra applicare o meno anche l’interdizione (ovvero l’esclusione) dai pubblici uffici.
Una volta chiariti ed analizzati i diversi quesiti referendari, insieme ovviamente alle normative vigenti da questi toccate, la domanda a questo punto sorge spontanea: cosa accadrebbe nel caso in cui, nella prossima primavera, il referendum venisse approvato? Come si evolverebbe l’ordinamento giudiziario italiano insieme al suo funzionamento?
Il CSM post-referendum
Come emerge dall’analisi appena sopra riportata, i quesiti riferiti alla riforma del CSM non intendono modificare in alcun modo prerogative, funzioni e poteri vigenti dell’organo: il quesito referendario infatti mira a modificare nello specifico solo la norma relativa alla candidatura a membro del CSM, reputata da molti fortemente condizionata dal “peso” delle correnti, a scapito dell’imparzialità e dell’indipendenza che dovrebbero contraddistinguere gli stessi membri.
Qualora il referendum venisse approvato, verrebbe abrogato l’obbligo, per un magistrato che voglia essere eletto, di trovare da 25 a 50 firme per presentare la candidatura.
Di conseguenza, ritornerebbe in vigore la legge originale del 1958, la quale prevede che tutti i magistrati in servizio possano proporsi come membri del CSM, presentando semplicemente la propria candidatura: la votazione relativa all’entrata di un magistrato nel CSM avrebbe quindi come parametro esclusivo di valutazione il magistrato stesso, quindi le sue qualità personali e professionali, senza tenere minimamente conto del sostegno o dell’orientamento politico di quello stesso.
La responsabilità diretta dei magistrati post-referendum Il secondo quesito referendario, qualora approvato, porterebbe ad uno stravolgimento della disciplina relativa alla riparazione degli errori giudiziari: ossia prevederebbe in tutto e per tutto la possibilità di chiamare direttamente in causa il magistrato che ha procurato illecitamente un danno, e non più lo Stato; i magistrati quindi, come già accennato in precedenza, verrebbero considerati alla stregua di tutti gli altri funzionari pubblici, così come previsto dall’art. 28 della Costituzione.
Di conseguenza, a differenza di ciò che avviene secondo l’attuale impostazione, il cittadino “danneggiato” può evitare di rivolgersi solo e direttamente contro lo Stato (che poi dovrebbe a sua volta rivalersi sul singolo magistrato), ma potrebbe chiedere direttamente conto al magistrato stesso dei suoi errori, chiamandolo appunto direttamente in causa.
Il procedimento di valutazione dei magistrati post-referendum
Il terzo quesito referendario concerne l’equa valutazione dei magistrati, in relazione a cui è bene porre subito un’importante premessa: il referendum punta a rivedere non tanto le procedure di valutazione dei giudici in sé, ma gli attori delle stesse; ciò significa che il giudizio finale ad opera del CSM rimarrebbe tale, a cambiare è invece nello specifico la componente degli attori deputati alla previa valutazione, che avviene in seno ai Consigli giudiziari.
Come già accennato, questi rappresentano organismi territoriali composti sì da magistrati, ma anche da membri “non togati”: avvocati e professori universitari in materie giuridiche, ovvero rappresentanti dell’Università e dell’Avvocatura.
Proprio questa componente “laica” (ovvero non facente parte della magistratura), che rappresenta un terzo dell’organismo, è però attualmente esclusa dalle discussioni e dalle votazioni che attengono alle competenze dei magistrati, configurandosi quindi solamente come un “elemento di confronto”, un semplice spettatore per intenderci. Qualora il referendum venisse approvato, l’accoglimento di quest’ultimo sottrarrebbe agli organi della magistratura il monopolio sull’esame dell’operato dei suoi membri, permettendo quindi anche ai membri “laici” (avvocati e professori) di partecipare attivamente alla valutazione.
La carriera in magistratura post-referendum
Il quesito in questione riguarda la separazione delle carriere dei magistrati sulla base della distinzione tra funzioni giudicanti e requirenti; ovvero cerca di porre una netta separazione tra i magistrati che accusano e quelli che giudicano.
Oggi, secondo le regole vigenti, non vi è alcuna differenziazione: come già accennato, nel corso della carriera, gli stessi magistrati passano più volte dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa; in parole povere si alternano nelle diverse funzioni (quella di PM e quella di giudice).
Qualora il referendum venisse approvato, il magistrato dovrà scegliere all’inizio della carriera la funzione giudicante o requirente, per poi mantenere quel ruolo durante tutta la vita professionale, evitando quindi la possibilità di alternarsi nelle due diverse funzioni e prevedendo di conseguenza una separazione netta e definitiva.
La custodia cautelare post-referendum
Il penultimo quesito referendario si riferisce direttamente ai casi in cui è prevista la possibilità di “custodia cautelare”; obiettivo del referendum è quello di rafforzare i limiti previsti per l’attuazione di questa misura: in parole povere, lo scopo è quello di ridurre i casi e le motivazioni che legittimano l’adozione di questa misura coercitiva, e non di eliminarla completamente. Quando si parla di “custodia cautelare” si intende appunto il carcere preventivo: oggi, un tale provvedimento è previsto nei casi in cui vi sia il pericolo di fuga, di inquinamento delle prove o di compimento di nuovi e gravi reati. Il quesito referendario vorrebbe quindi intervenire su tutti questi specifici casi, limitando il carcere preventivo alla sola terza ipotesi di pericolo, e cioè ai soli reati gravi. Referendum sulla giustizia: analisi e risvolti della riforma In particolare, il referendum punta ad eliminare la possibilità per cui la custodia cautelare venga disposta in ragione di una possibile reiterazione del medesimo reato (statistiche alla mano, questa sarebbe la motivazione che viene utilizzata più di frequente per disporre la custodia cautelare). Di conseguenza, qualora il referendum venisse accolto, la custodia cautelare e quindi il carcere preventivo, resterebbe in vigore solamente per chi commette reati più gravi, escludendo tutte le altre precedenti motivazioni e fattispecie.
L’abolizione del decreto Severino
L’ultimo quesito referendario, a differenza dei precedenti, punta all’abrogazione non di un semplice aspetto o di una singola fattispecie, ma di un intero ed integrale provvedimento normativo: ciò significa che a differenza degli altri quesiti, questo eliminerebbe completamente dal nostro ordinamento le regole vigenti previste da quel decreto; in parole povere, è come se il decreto Severino e quindi quelle stesse norme da esso previsto, non fossero mai esistite.
Nel caso in cui il referendum passasse, si eliminerebbe completamente la possibilità di escludere autonomamente dalla vita politica parlamentari, rappresentanti di governo, consiglieri regionali, sindaci e amministratori locali nel caso in cui abbiano già ricevuto o ricevano una condanna in futuro, predisponendo quindi il necessario intervento del giudice, a cui spetterà l’ultima parola.
Tuttavia è bene ri-soffermarsi brevemente sul meccanismo previsto attualmente dal decreto Severino, per evitare eventuali fraintendimenti: questo decreto infatti si basa su un automatismo preciso ed inviolabile, secondo cui in presenza di una condanna, il “politico” risulta immediatamente escluso (ovvero si intende l’interdizione dai pubblici uffici); per coloro che sono in carica in un ente territoriale ( ad esempio sindaci, amministratori locali e consiglieri regionali ) la sospensione avviene anche nel caso in cui la colpevolezza non sia stata riconosciuta definitivamente (quindi nel terzo grado di giudizio), ma anche solo in primo grado.
Qualora il referendum venisse approvato, si andrebbe ad eliminare l’automatismo previsto dal decreto, e si restituirebbe ai giudici la facoltà di decidere, per ogni singolo caso, se applicare o meno l’interdizione dai pubblici uffici.
